石油發展“十三五”規劃

前 言

能源是我國經濟社會發展的重要基礎。石油作為重要的化石能源之一，隨著我國國民經濟持續穩定發展和人民生活水平的不斷提高，其需求一定時期內仍將穩定增長。

世界經濟在深度調整中曲折復蘇，全球能源格局正在發生深刻變革，國內外石油供需總體寬鬆，國際油價劇烈波動且低位徘徊。國內經濟進入新常態，經濟發展方式加快轉變，能源生產和消費革命成為長期戰略。全面深化體制改革和“一帶一路”建設，為行業發展和國際合作拓展了新的空間。我國石油工業發展面臨挑戰的同時迎來重要戰略機遇期。

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《能源發展“十三五”規劃》的總體要求，為促進石油產業有序、健康、可持續發展，國家發展改革委、能源局組織編制了《石油發展“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。

本《規劃》包括上游資源勘探開發、中游原油成品油管網等基礎設施建設，兼顧下游石油節約和替代，是“十三五”期間我國石油產業健康發展的重要指引。在實施過程中，將根據實際情況對本規劃進行適時調整、補充。

一、規劃背景

（一）發展基礎

儲量快速增長，產量穩中有升。新一輪全國常規油氣資源動態評價成果表明，我國陸上和近海海域常規石油地質資源量 1085 億噸。截至 2015 年底，連續 9 年新增探明石油地質儲量超過 10 億噸，累計探明地質儲量 371.7 億噸，探明程度 34%，處於勘探中期。2000年起，國內石油產量連續 6 年穩定在 2 億噸以上。

消費持續穩定增長。2015 年國內石油表觀消費量 5.47 億噸，佔國內能源消費總量的 18%，“十二五”期間年均增速 4.8%，較“十一五”低約 3 個百分點。2015 年國內成品油消費量 3.38 億噸，“十二五”期間年均增速 6.2%，較“十一五”低近 1 個百分點。2015年石油淨進口 3.33 億噸，“十二五”期間年均增速 7%，較“十一五”低 6 個百分點。

綜合保障能力顯著提升。西北、東北、西南和海上四大進口戰略通道布局基本完成，油源供應、進口渠道和運輸方式逐步實現多元化。“十二五”期間國內新投運原油長輸管道總裡程 5000 公裡，新投運成品油管道總裡程 3000 公裡。截至 2015 年底累計建成原油長輸管道 2.7 萬公裡、成品油管道 2.1 萬公裡，基本滿足當前國內原油、成品油資源調配需求。

技術創新和裝備自主化再上台階。創新了連續型油氣聚集等地質理論，發展完善了低滲及稠油高效開發、三次採油等世界領先的技術系列，大型成套壓裂機組、近鑽頭端地質導向系統等核心技術裝備國產化取得突破。掌握了 300 米水深勘探開發成套技術，具備了 1500 米水深自主勘探開發能力和 3000 米水深工程技術裝備及作業能力，建成投運“海洋石油 981”深水半潛式鑽井平台。

體制機制改革取得階段性成果。按照黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革重大問題的決定》精神，我國油氣體制改革穩步推進。常規油氣勘探開發體制改革率先在新疆啟動試點，勘探開發和基礎設施建設領域混合所有制試點穩步推進，投資主體進一步多元化﹔初步組建起行業監管隊伍，基礎設施第三方公平開放開始實施﹔原油進口權逐步放開，期貨市場建設加快推進，成品油價格形成機制進一步完善。

總體來看，“十二五”時期我國石油產業發展面對全球能源格局深刻調整、國際油價劇烈波動的復雜外部環境，積極適應國內經濟發展新常態，實現了穩步增長。同時，隨著全面深化體制改革的推進和“一帶一路”建設、京津冀協同發展戰略、長江經濟帶發展戰略的實施，石油行業迎來新的發展契機，將在“十三五”時期得到新的穩步發展。

（二）發展形勢

  1、面臨的機遇

全球石油供需形勢總體寬鬆。美國頁岩革命帶動了頁岩油、致密油等非常規、低品位資源勘探開發，2015 年全球石油產量 43.6億噸，儲採比 55。預計“十三五”全球石油供應持續寬鬆、油價維持低位、需求穩定增長、消費重心東移。新常態下我國經濟長期向好的基本面沒有改變，“十三五”時期石油需求仍將穩步增長，但增速進一步放緩，石油在一次能源消費中的佔比保持基本穩定。

體制機制改革全面深化。國內外油氣供需總體寬鬆的態勢，為深化油氣行業改革提供了難得的歷史機遇。“十三五”時期我國油氣體制改革將在放寬市場准入、完善管網建設運營機制、落實基礎設施公平接入、市場化定價、完善行業管理和監管等方面深入推進，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

國際合作迎來新機遇。當前地緣政治和國際能源格局深刻調整的戰略機遇期為我國積極拓展國際石油合作，參與全球能源治理提供了新空間。黨中央提出建設“絲綢之路經濟帶”和“21 世紀海上絲綢之路”的合作倡議，能源合作是其中重要的內容之一，有助於加大與相關國家在油氣勘探開發、投資貿易、技術服務等領域合作，加強能源基礎設施互聯互通，共同維護跨境管道安全。

2、面臨的挑戰

 石油供應安全面臨挑戰。國內石油總體進入低品位資源勘探開發的新階段，產量大幅增長難度大，開放條件下的石油供應安全仍是面臨的重要問題。原油進口主要集中在中東等地緣政治不穩定地區、海上運輸過於依賴馬六甲海峽、陸上跨國管道突發事件等風險依然存在。石油儲備規模及應急響應水平、國際石油合作質量還不能完全適應近年來國際油價波動幅度加大、頻率加快的市場格局。

 國內石油勘探投入不足。油氣領域勘探開發主體較少，區塊退出和流轉機制不健全，競爭性不夠。加之不同地區地質認識和資源稟賦差異，各公司勘探主要集中在資源豐度高地區，風險勘探積極性不高，部分地區勘探投入不足。一些國內企業通過“走出去”已獲得國外區塊，積累了技術和管理經驗，但國內准入仍存在諸多限制，制約了多元化資本投入。

行業可持續發展存在制約。國內老油田已進入開發中后期，歷史包袱和社會負擔重、人員冗余，經營成本相對較高。大型國有企業經營機制不靈活、治理結構不完善，管理水平較國際一流企業仍存在較大差距。石油海外投資迅速增長，但控制和抵御風險能力不強，盈利能力持續下滑，國際話語權較弱。伴隨 2014 年以來油價大幅下跌，國內石油行業市場化體系不健全、競爭力不足等體制性問題凸顯。同時，低油價下企業大幅削減投資，油田作業量減少，員工收入下降，可能帶來老油區社會穩定等風險隱患。

項目建設和管道安全面臨壓力。隨著我國城鄉經濟發展和城鎮化率提高，石油產能建設及基礎設施項目與城鄉規劃、土地利用、生態保持的沖突時有發生，用地保障難度加大，部分管道路由難以協調。管道建設與其他基礎設施相遇相交日益增多，管道佔壓和第三方破壞、損傷比較嚴重，管道安全運營風險加大，管道檢驗檢測和完整性管理還未推廣，檢驗檢測技術水平不適應安全需求。渤海等近海海域用海矛盾日益突出。國家對海洋石油開發及管輸環境保護和作業安全提出更高要求。

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