油气立法何时“照”进现实？ 专家:不妨摸着石头过河

　　众所周知，市场经济离不开法治。

　　遗憾的是，我国油气行业至今没有一部涉及全行业的系统法律。而随着油气行业深化改革大幕的拉开，市场逐渐在资源配置中起决定性作用，不完备的法律体系建设必将掣肘行业发展。

　　“目前石油行业立法已经严重滞后于行业的发展。”新一轮改革发展形势下，有法律界人士开始积极呼吁，“需通过立法，从制度的根本层面考虑引进竞争，引进先进的生产关系。”而“采用过渡性立法进行前期改革的大体部署，然后逐步完善”或可成为路径之一。 近日，记者就此问题采访了业内数位资深专家。

　　立法“难产”

　　中国法学会能源法研究会副会长、国家发改委能源研究所研究员吴钟瑚在接受《中国能源报》记者采访时表示，我国早在上世纪80年代就对石油行业开展过一系列立法调研与准备工作，然而无论是先前的石油工业部，还是后来的能源委、能源部乃至如今的三大石油公司，由于实行计划管理，垄断经营，立法方面的诉求不高，石油立法也就一直没有真正提到日程上来。由于对外合作勘探开发石油资源的需要，国务院于1982年和1993年分别发布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》和《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（以上两条例2011年均作过修订）。并于2001年又发布了《石油天然气管道保护条例》（随着2010年《中华人民共和国石油天然气管道保护法》的颁布实施，此条例被废止——编者注）。

　　记者了解到，上世纪90年代中期，随着能源立法的加强，业界再次集中呼吁石油立法。据悉，在1995年的“两会”上，全国人大有207名代表提议制定《石油法》。当年，原国家计委能源交通司一度组织人马起草草案，并递交了国务院法制局，后者将该法列入了二档立法项目。但该草案最终因反对意见而“流产”。

　　“《中华人民共和国矿产资源法》（下称《矿产资源法》）于1986年颁布实施后，到本世纪初，一直存在这样的争论，就是有了《矿产资源法》以后，还需不需要《石油法》？此后在上世纪90年代对《矿产资源法》进行修改时‘是否要将石油天然气作为一个特定矿种实施管理’成为当时争论的焦点，经过一番激辩，《矿产资源法》于1996年颁布修正案，最终保留了‘石油是特定矿种实行一级管理’一直延续到今天。”中石油咨询中心专家查全衡对《中国能源报》记者说。

　　本世纪初开始，随着中国加入WTO，社会主义市场经济新体制的发展形势与能源法体系的建设使得油气立法又有了新的诉求。国家发改委原能源局于2005年再次启动了《石油天然气法》的起草前期工作，但依然无疾而终。

　　对于此中原因，中海油能源经济研究院首席研究员陈卫东体会颇深，“油气行业是整个中国市场化进程里进展最为缓慢的一个领域。阻碍立法的因素太多了，核心的问题都与土地权属、资源归属及分配等制度安排相关。石油是战略资源，更是生产要素和商品，它应该被垄断吗？如果应该，那又应该被谁垄断？如果不应该垄断，那又应该如何分配这些资源才能让其更加有效地被开发利用？过去我们对法的本质认识不够深刻，今后改革又要依法行事，我觉得今后改革的最大障碍也许既不是领导者的决断问题,也不是既得利益群体维权的问题，而是过去陆陆续续建立起来的‘转型期法律体系’。在这个逻辑上看，‘修’比‘立’也许更现实。”

　　“法治油气”待提速

　　如今石油行业面临新的发展形势，新一届政府深化改革的决心很大，根据十八届三中全会精神，“市场在资源配置中起决定作用”是大方针指引，在这种情况下，正如专家所言，制定符合石油行业发展规律的专门法律显得更加必要。

　　“如果没有一个完善的法律体系，想发挥市场在资源配置中的决定性作用不大可能，而且过去实践也证明了这一点。”查全衡说。

　　目前，国土资源部已将页岩气列为独立资源矿种，希望能绕过现行法律条款的限制，试水市场化。由此，页岩气也被视作油气市场化改革的先锋，众多参与者摩拳擦掌、跃跃欲试。

　　中石化石油勘探开发研究院咨询委员会副主任张抗指出，从中国国情出发，影响油气发展的是社会环境，是经济体制中的问题和市场经济发育的不完善，“这在煤层气、页岩气上表现得尤为突出。”

　　在不少业内人士看来，页岩气虽然号称打开了一个口子，但在现行的法律体制下推进市场化仍然困难重重。

　　“随着经济的发展，政府的职能应该发生变化，政府不应是一个计划管理者，而是一个规则制定者，‘三桶油’也应该真正成为市场参与者，而不是市场主导者。”北京中伦律师事务所合伙人、高级律师周亚成指出。

　　“从完善能源法律体系的角度讲，尤其在面临深化改革，要形成多元投资主体的时候，油气法应该应运而生。在这种情况下，中国应该尽早出台一部‘石油天然气法’。”吴钟瑚指出。

　　法与改革的辩证

　　法治总是与对变革的讨论紧密联系在一起。是变革影响了法，还是法推动了变革，抑或二者相辅相成，总有其成立的理论或现实依据。如今面临深化改革，讨论油气行业立法亦难逾此辩。

　　有法律界人士认为，讨论先立法还是先改革，就如同讨论先有鸡还是先有蛋，在这种情况下，建议不妨“摸着石头过河”。

　　“先进的制度会促进生产力的发展，相反就会制约。目前中国油气行业的管理制度已经严重滞后并限制生产力的发展。如果国家已有成形的思路，立法是可以的。如果尚未有成形的思路，或者思路不明晰，国务院应该制定一个行政法规对改革做一个前期的大体部署。我觉得可以采取过渡性的立法——比如制定‘石油天然气管理条例’，然后予以逐步完善。”周亚成对记者说。

　　“先立法还是先改革，关键是要看市场经济的推动力是否认同，这还有很长的路要走。”陈卫东指出。

　　不少受访专家一致认为，虽然改革是大方向，但是在市场形态还没有明确化，以及对石油天然气行业未来发展没有很好的理论设计的情况下，立法缺乏充分依据。

　　“中国需要加快油气立法方面的研究，但是其进度要根据改革的进度来决定，由于面临问题众多，不会一蹴而就。”吴钟瑚指出。

　　“成文法的一个特点是滞后性，现在立法只能将已有的成熟规章上升为法律，而不是引入未经实践验证的新制度。”国务院研究室综合研究司副司长范必对《中国能源报》记者说，“如果匆忙立法，把旧的东西固定下来，将为改革带来新的困难。比如，电力法中就有一条，一个供电区只能有一个供电主体，这是电网一家供电的法律依据，多年未能打破。油气如果立法也会遇到类似问题。”

　　“我觉得在改革方案成熟与付诸实施后，先制定国务院条例，条例实行一段时间比较成熟后再制定法律。大部分经济立法也是走了这一过程。”范必进一步指出。