油气资源管理法亟待出台

　　石油、天然气是关乎国家、社会、民众利益的重要战略性能源，但长期以来，我国的油气资源领域一直没有形成完整、健全的法律体系，缺乏一部统一的油气资源管理法。

　　现阶段，我国油气行业的基本原则、基本制度以及对油气矿权、对外合作、管道安全、税费制度、土地、环保等领域的立法散见于宪法、矿产资源法及其他各项条例、规章中，并分别由不同的政府部门负责执行，立法层级与石油天然气行业在整个国民经济中的重要地位严重不相称。

　　我国立法在油气储运、销售、加工炼制、储备、油气田监管和保护等方面存在不同程度的监管空缺，实践中时常依靠政策性文件进行规制，具有较强的行政管理色彩。随着油气产业的发展，这些法规政策的滞后性渐渐显露出来，尤其在政府职能、政企关系、市场准入等方面无法适应行业发展的需要。

　　更受到全社会诟病的是，由于长期以来油气行业内的相关利益主体集运动员、裁判员以及规则制定者三种身份于一体，导致这一领域缺乏健康的市场竞争，出现产品价格倒挂、权利过于集中而缺少监督和竞争等种种问题。

　　在依法治国的大背景下，油气行业的立法现状不符合科学立法、民主立法的原则，不利于建立起有效的监督和制约机制，更不利于营造公平的市场环境并促进非公经济积极进入能源领域进行投资。

　　在过去近二十年中，油气资源管理法的立法活动几经启动，终由于各方面的原因，至今未能完成。但目前油气行业的发展形势和立法现状决定我国应尽早制定一部涵盖全行业的《石油天然气法》，通过最高立法机关进行具有及时性和前瞻性的顶层设计，充分发挥监督、指导职能和引领、推动作用，并逐步探索更深层次发挥市场基础性作用的途径；通过借鉴外国的先进经验，结合我国的具体国情，以制度创新促进改革，将国家战略能源进一步纳入法治轨道，使其回归公众视野。

　　就《石油天然气法》的基本内容而言，笔者建议：应首先清晰地界定我国的石油天然气发展战略，将珍惜现有资源、提高勘探开采水平和资源利用效率确立为行业发展的重要原则；应对行业管理体制、矿权管理、投资准入、油气销售、质量管理、定价机制、安全生产、环境保护等油气行业的各个重要生产经营环节作全面界定，打破垄断格局，引入市场竞争机制；应规定一个全行业的监管机构，对包括石油天然气勘探开发、管道建设、储备、加工炼制、成品销售等实行统一监管，确保石油天然气行业上下游业务有序运营，从而统一法律法规并且理顺政府职能；应明确各个参与主体的法律责任，增强法律条文的系统性和可操作性。

　　如果立法机关经过调研论证后认为出台一部《石油天然气法》的时机尚不成熟，也可以考虑先制定一部基本的油气资源管理条例，暂时过渡性地发挥法律的作用，待条件成熟时再完成《石油天然气法》的制定和颁布，以完善油气资源领域法律体系，保持政策稳定、透明、可预期，保证国家法律统一正确实施。

　　石油天然气是具有重要意义的战略性资源。我国的油气行业在快速发展的同时也面临着前所未有的制度改革的重大挑战。在这样的历史时期，一部涵盖全行业的、有前瞻性制度设计、促进市场公平健康运营并具可操作性的油气资源管理法亟待出台。

　　（作者为中伦律师事务所合伙人 ）