中國未來能源發展戰略探析

　　能源問題是影響我國經濟社會發展的全局性、戰略性問題，必須系統謀劃和長遠考慮，形成明確的能源戰略及實施舉措。近兩年，國務院發展研究中心組織殼牌公司、哈佛大學、清華大學等中外多家機構的70余位專家，開展了中國中長期能源發展戰略研究。重點對全球和中國能源的供求形勢，未來中國能源發展的目標、原則和戰略途徑，煤化工、核電、電動汽車等有爭議的能源技術，城市化、交通等重點用能領域，能源安全以及重大能源政策進行研究。形成以下基本觀點：

　　一、能源領域處在大調整、大變革時期，能源技術、能源市場和能源地緣政治正發生重大變化

　　一是能源技術革命快速演進。全球能源技術創新進入高度活躍期，呈現多點突破、加速應用、影響深遠等特點。供給側的可再生能源、非常規油氣已進入大規模應用階段，需求側的電動汽車和轉化環節的智能電網處在市場導入期，可燃冰開發、碳捕獲封存等技術有望取得新突破。主要國家根據其資源稟賦、技術能力、需求潛力等條件，突出重點，加力推進。能源技術革命已經引發了產業革命，將對能源供應結構、生產和利用方式、產業組織、地區格局產生深遠影響，並將引領全球進入新一輪工業革命。

　　二是全球能源供求格局出現重大變化。非常規油氣資源的勘探開發帶動石油儲量增長，石油峰值理論引起的短缺恐慌已基本消失。目前全球已出現油氣消費重心東移，生產重心西移的新趨勢。2010—2030年，中國和印度新增石油需求將佔全球新增石油需求的一半以上。預計在2020年前后，美洲將成為新的石油生產中心，美國也在謀求成為石油天然氣的定價中心。石油供應地區格局呈現出傳統產油地區、美洲甚至北極等多極發展的新格局。

　　三是能源地緣政治日趨復雜。美國能源獨立取得實質性進展，使得全球能源地緣政治更趨復雜和多變。美國不會放棄在中東地區的石油利益，但在推進中東民主進程時將不再受石油問題的牽制而更加強硬和激進，國際能源市場將更加不穩定。全球能源運輸通道安全風險上升，對一直在搭國際“能源運輸安全便車”的我國帶來新挑戰，我國將直接地暴露在周邊地區、中東和非洲地區的地緣政治風險之中。隨著頁岩油氣的成功開發，美國將成為天然氣的潛在出口大國，我周邊地區的能源角力將此消彼長，能源地緣政治將更為復雜。另外，頁岩氣革命導致歐洲市場上液化天然氣和來自美國的低價煤炭供應增加，俄羅斯天然氣所佔份額和影響力下降，俄羅斯的天然氣需要向東亞出口，這將對歐亞大陸的地緣政治產生深遠的影響。

　　二、未來20年是我國實現能源生產和利用革命的窗口機遇期

　　一是全球能源需求將持續增長，供求偏緊的局面並沒有根本改變。即使全球付出巨大努力推動綠色轉型，根據模型分析，2020年和2030年的全球一次能源需求將分別達到159億噸標油和177億噸標油，比2010年增長20.4%和34.1%。新興經濟體是推動國際能源需求增長的主要力量，2010—2030年中國和印度新增能源需求分別佔同期全球新增能源需求的33%和29%。盡管北美由於非常規油氣開發使得地區能源供給狀況有所改善，但從全球的角度來看，隨著南亞、東盟、中東等地區加快步入工業化進程，能源需求持續增長，全球能源供求偏緊的局面沒有根本改變。

　　二是在我國經濟將由高速增長向中高速增長轉換的階段，能源需求增速有可能明顯下降。未來20年，如果採取正確的能源戰略和政策，加快經濟結構調整和產業升級，發展低碳交通和綠色建筑等，可將2020年和2030年的能源需求分別控制在50億噸標煤左右和60億噸標煤左右。2010—2020年我國能源需求年均增長4.8%，2020—2030年年均增長1.5%，明顯低於2000—2010年年均8.4%的增長速度。

　　三是我國能源自給率總體上保持在較高水平，但石油天然氣對外依存度持續上升，能源開發利用帶來的環境壓力持續加大。如果不控制石油消耗快速增長，2020年我國石油消耗將超過6億噸，2030年將超過8億噸，2030年石油進口依存度將達到75%左右，天然氣對外依存度也將快速上升，能源安全面臨嚴峻挑戰。能源開發利用帶來的環境壓力增大，二氧化碳排放持續上升，如果不採取控制措施，將對我國經濟社會發展帶來重大挑戰，有損中國人民及世界人民福祉。另外，化石能源使用是PM2.5、氮氧化物和二氧化硫等大氣污染物的主要排放源，如果不控制化石能源的消耗並降低排放強度，按照目前的趨勢發展下去，大氣質量將達到難以承受的程度。

　　三、以推動能源發展方式轉型為主線，構建安全、綠色、高效的能源系統

　　在全球能源領域大調整、大變革，以及我國加快推進轉變經濟發展方式的時代背景下，我國的能源戰略應以推動能源發展方式轉型為主線，到2020年應初步構建並在2030年基本形成“安全、綠色、高效”的能源系統。實現上述戰略目標的途徑包括保障安全、節能優先、結構優化、綠色低碳、技術引領、體制創新等六個方面：

　　（一）保障安全。一是堅持立足國內的方針，加大新能源和天然氣的開發力度，避免能源自給率的快速下降。石油應保持一定的儲採比，穩定國內產量，適度發展煤制油和煤化工。二是安全、有效利用國際資源。明確提出控制石油、天然氣進口依賴度的戰略目標。加快推進石油進口多元化，降低石油進口對中東和運輸通道對馬六甲海峽的依賴程度，保障油氣通道安全。鼓勵產油國石油公司和跨國石油公司來華投資中下游業務，鼓勵企業走出去投資上游業務及煉化等中游業務。三是提高儲備和應急能力，健全國家、商業、社會多層次的石油儲備體系，鼓勵各類企業參與石油儲備，加快石油期貨交易中心建設。提高天然氣儲氣率，保障電力系統和運輸通道的安全穩定運行。

　　（二）節能優先。一是實施針對煤炭、石油等主要化石能源的消費總量控制。力爭到2020年煤炭消費總量達到峰值，不突破30億噸標煤（約折合45億噸原煤）。同時將2020年石油消費量控制在5.5億噸，2030年控制在6.5億噸左右。二是繼續制定節能約束性目標，進一步提高能源效率，到2015年、2020年、2030年分別實現能效追趕、接近、同步國際先進水平的目標。力爭實現2020年單位GDP能耗比2010年下降35%，2030年單位GDP能耗比2020年再下降30%。三是必須走綠色低碳的工業化、城鎮化道路，實施較激進的可持續交通發展戰略。

　　（三）結構優化。優化能源生產、轉化、利用結構，推動能源供應體系變革。一是大幅度優化能源供應結構。大力發展非化石能源，確保實現2020年非化石能源佔能源消費總量15%的目標。2030年，非化石能源比重進一步提高到25%左右。加大非常規天然氣勘探開發力度，提高天然氣在能源生產和消費中的比重。力爭到2020年天然氣消費量達到3500億立方米左右，到2030年天然氣消費量達到6500億立方米左右，佔能源消費的比重達到10%和15%左右。顯著降低煤炭消費比例，2020年下降到60%左右，2030年進一步下降到50%以下。到2030年初步形成煤、油、氣、核、可再生五足鼎立多元化的能源供應結構。二是優化能源使用結構。統籌考慮能源和化工兩個領域，石油應主要用於生產交通燃料，煤炭優先用於發電，促進煤炭高效清潔利用﹔煤化工主要走多聯產的技術路線，適度發展煤制油、煤制氣等項目。三是優化能源轉化結構。要明確“大電大網”與分布式電力系統並重的發展思路，形成安全可靠、經濟高效、綠色智能的電力系統。一方面積極建設大型煤電、核電、水電可再生能源基地﹔明確“輸電輸煤並舉，當前加快發展輸電”的方針，優化能源輸送方式﹔在保証安全可靠的前提下積極發展特高壓輸電，提高輸電經濟性。建設結構清晰、功能明確、匹配合理的智能電網，以提高電網對可再生能源的吸納能力、實現用戶側響應和提高電網利用率。另一方面，提高對發展分布式能源系統重要性的認識，加快發展分布式風電、太陽能發電，發展天然氣電熱冷多聯產能源系統。

　　（四）綠色低碳。一是逐步實現二氧化碳排放強度削減到排放總量控制的過渡，建議分三步實施，即：2015年努力完成單位GDP二氧化碳排放量比2010年降低17%的目標﹔ 2015年之后，設定與能源總量控制相對應的二氧化碳排放總量目標，實行二氧化碳排放總量控制﹔2030年前后二氧化碳排放總量達到峰值，實現排放總量減排。二是加快發展低碳能源和低碳技術，顯著提高碳生產率。力爭到2030年我國因能源使用排放的二氧化碳大體上在100億噸左右，人均排放量為7噸，和歐洲屆時的人均排放水平大體相當。三是減少污染排放。通過末端工程治理、發展循環經濟、源頭預防和加強監管等措施，減少廢氣、廢水和廢渣排放。

　　（五）技術引領。實施“追趕”與“跨越”並重的能源技術戰略。一是制訂符合中國國情和全球能源技術發展方向的能源技術路線圖。實施國家能源科技創新戰略，由目前需求拉動的“跟隨”式創新，逐步向需求拉動與技術推動的雙重作用轉變，發揮技術引領作用。二是加大對能源戰略性前沿技術和重大應用技術的研發支持力度，供給側重點支持非常規油氣勘探開發技術、煤制油等石油替代技術、煤氣化整體聯合循環等新一代火力發電技術、風力發電、光伏發電、生物能源技術、第三代和第四代核能技術﹔需求側重點支持電動汽車、分布式能源系統、熱電聯產系統技術﹔輸送轉換環節重點支持智能電網、儲能技術和氫能技術以及碳捕獲及封存技術。三是創新組織形式，建設公共研究開發平台，支持和引導組建基於市場機制的產業創新聯盟，構建創新鏈，形成利益共享、風險分擔的聯盟機制，推進協同創新。

　　（六）體制創新。充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，放開競爭性業務的市場准入限制和價格管制﹔更好地發揮好政府作用，強化對自然壟斷業務和市場秩序的監管，加大節能環保和科技創新的投入力度。

　　四、積極應對城鎮化進程中的能源挑戰，走綠色低碳的城鎮化道路

　　城市化消耗大量能源，2010年全球能源消費的66%被城市所消耗。2030年我國的城鎮化率將有望達到65%，大約再有3億人（佔全球城市新增人口的20%）進入城市。我國城市人均能源消費約為農村的3倍，每增加1%的城鎮化率，相應需要新增6000萬噸標煤的能源消費。亟待尋求適合中國國情可持續、綠色低碳的城鎮化發展道路，緊湊型城市形態、建筑節能、高效能源系統和可持續交通是綠色低碳城鎮化的主要支柱。

　　一是塑造緊湊型城市形態。分析表明，推行緊湊型城鎮化，與蔓延型城鎮化相比，可以節約土地73350平方公裡，減少10%的能源消耗，並使人均GDP提高20%，綜合效益十分明顯。為此，在城鎮化規劃中要明確城市邊界，防止城鎮化蔓延。發展高速軌道交通，形成城市群和城市網絡。推廣低碳城區規劃，細化城市布局，增加土地混合利用。

　　二是控制人均建筑面積，大力發展綠色節能建筑。中國目前的城鎮人均建筑面積為31.6平方米，美國人均面積為61.8平方米，德國和日本人均面積分別為42.9平方米和36.6平方米，中國不可能走美國的住房消費模式，隻能走歐洲日本的住房消費模式，在城市化的過程中，應將人均建筑面積控制在40平方米左右。在一二線城市推廣節能率為75%的建筑節能標准，並逐步擴大推廣范圍，大力發展綠色建筑。強化建筑節能監督管理，對新建建筑實行強制性建筑能效標識制度。

　　三是優化城市能源系統。發展分布式天然氣電熱冷多聯產系統，就近利用太陽能、風能和地熱能，對公共建筑提出可再生能源利用比例要求。北方城鎮推廣先進熱電聯產機組，提高集中供熱效率與管網輸送能力，推行供熱分戶計量﹔長江流域不宜採用集中供熱，應發展高效、節能、舒適的分散式住宅採暖和空調技術。要制定城市綜合能源規劃，實現多種能源形式統籌優化。

　　四是實施更為激進的交通能源戰略。交通能源戰略對於保障石油安全和保護城市環境具有決定性的影響。分析表明，從運輸結構優化、技術進步和加強管理三個方面推進交通節能，到2020年和2030年交通能耗與基准情景相比將下降20.5%和39.3%。其中，大力發展公共交通，控制私人轎車使用，使城市客運油耗下降17.9%﹔提高燃油經濟性、發展替代燃料、實施電動化和柴油化，可使私人轎車油耗下降57%﹔通過優化貨運交通方式、發展第三方物流、優化管理和提高信息化水平等手段，貨運能耗可降低16%。

　　五、通過加快能源體制改革來推動能源轉型

　　能源戰略的實施、能源發展方式的轉型關鍵在改革。要充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，並發揮好政府在市場監管、節能環保等方面的作用，推動能源的生產和消費革命。

　　一是放寬市場准入，促進公平競爭。首先，放開准入限制，在油氣領域，鼓勵各種所有制企業進入非常規油氣資源的勘探開發，將頁岩油作為獨立礦種進行礦權登記管理﹔放寬油氣儲運（主要是支線管網）、加工、銷售的市場准入﹔取消對進口原油、成品油、天然氣的限制。在電力領域，推行大用戶直購電，在發電側和售電側形成多買方、多賣方的市場競爭，打破電網企業單一買方和單一賣方的市場格局。在放開准入限制的同時，要加強產品和服務質量的監管，讓競爭主體在同樣的標准和水平上競爭。其次，要逐步實現可競爭環節與自然壟斷環節的分離，放開競爭性業務，加強對自然壟斷環節的監管。深入研究油氣管網的有效管理體制和運營模式，探索電網輸配分開的必要性和機制。

　　二是改革能源價格形成機制。價格改革的核心內容是價格形成機制的改革，而不僅僅是價格水平的調整。上網電價逐步由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定﹔輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網企業成本和效率的獨立的輸配電價，並盡快建立能夠反映電網企業真實成本的成本規則﹔居民和中小工商業銷售電價仍實行政府指導價，引入峰谷電價和實時電價。改革成品油價格形成機制，政府有關部門不再直接規定成品油價格，改為在石油價格出現較大幅度波動時採取臨時性干預措施。推進天然氣定價機制改革，政府對輸送成本加強監管，井口價格和銷售價格逐步由市場定價。

　　三是完善礦權和資源稅費政策。適度提高勘探基金的征收標准，鼓勵風險勘探。將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴展到煤炭等領域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有。合理確定資源所有者與開發主體、中央和地方資源收益比例，協調理順相關主體利益關系。

　　四是注重建立節能長效機制。加快形成由市場定價的價格形成機制，健全差別電價、差別氣價等政策，在全國范圍內推行峰谷電價。逐步形成以環境稅、消費稅（如成品油消費稅）等為主體的綠色稅收體系。健全固定資產投資項目節能評估和審核制度，大幅度修訂和提高產品能效標准，加快落實“領跑者”能效標准制度。制定重點行業節能目標，落實行業責任。加強對中小企業的節能指導與服務。落實可再生能源配額制，督促發電企業和電網企業完成規定任務。

　　五是健全碳排放政策。當前重點推行基於市場定價的碳交易制度，在對實施效果進行評估的基礎上，研究實行碳稅的必要性、方式及征收范圍。

　　（作者為國務院發展研究中心主任、研究員）